Le principe de légalité et les sources du droit administratif

Les références à des textes précis (codes, articles, délais, seuils) sont données à titre de repère pédagogique : vérifiez-les dans les textes officiels en vigueur avant l’examen.

Le principe de légalité : fondement de l'action administrative

Le principe de légalité impose à l'administration d'agir dans le respect des règles de droit qui s'imposent à elle : toute décision administrative doit reposer sur un fondement légal ou réglementaire, et l'administration ne peut jamais s'affranchir de ce principe, même en invoquant l'urgence, sauf régime d'exception lui-même encadré par des textes. Ce principe est le socle sur lequel repose l'ensemble du droit administratif.

La hiérarchie des normes

Les normes juridiques s'organisent selon une hiérarchie : au sommet, les normes constitutionnelles et les engagements internationaux de l'État ; puis la loi, adoptée par le pouvoir législatif ; puis les règlements (décrets, arrêtés), adoptés par le pouvoir exécutif dans le respect de la loi ; enfin les actes individuels, qui doivent respecter l'ensemble des niveaux supérieurs. Une norme inférieure contraire à une norme supérieure est entachée d'illégalité, quelle que soit son ancienneté : le texte le plus ancien ne prévaut jamais du seul fait de son antériorité si un texte plus récent de niveau supérieur le contredit.

La loi et le règlement

La loi est votée par le pouvoir législatif, dans le respect de la Constitution. Le règlement est adopté par le pouvoir exécutif : il peut être autonome (dans les domaines non réservés à la loi) ou d'application (pour préciser les modalités concrètes d'application d'une loi). Un règlement d'application ne peut jamais excéder les limites de l'habilitation légale qu'il met en œuvre.

La jurisprudence comme source du droit administratif

Le droit administratif s'est historiquement construit, dans de nombreux systèmes, en grande partie par la jurisprudence du juge administratif, qui a dégagé des principes généraux applicables même en l'absence de texte exprès. Un juriste doit donc, pour analyser une situation, mobiliser à la fois les textes écrits et les grands principes dégagés par la jurisprudence pertinente.

Les circulaires et la doctrine administrative

Une circulaire, émise par une autorité administrative pour expliciter l'application d'un texte, n'a en principe pas de valeur juridique supérieure au texte qu'elle explicite : elle ne prévaut jamais sur ce texte, et toute tension entre les deux doit être résolue en faveur du texte de niveau supérieur. La cohérence entre la doctrine administrative publiée et la pratique effective de l'administration contribue toutefois à la sécurité juridique des administrés.

Synthèse mémo

• Le principe de légalité impose à l'administration d'agir dans le respect du droit, sans exception discrétionnaire.
• La hiérarchie des normes détermine la norme applicable en cas de conflit, indépendamment de l'ancienneté des textes en présence.
• Un règlement d'application ne peut jamais excéder les limites de l'habilitation légale qu'il met en œuvre.
• La jurisprudence est une source à part entière du droit administratif.
• Une circulaire ne prévaut jamais sur le texte qu'elle explicite.

Questions d'auto-évaluation

1. Pourquoi un texte ancien ne prévaut-il jamais automatiquement sur un texte plus récent, du seul fait de son antériorité ?
2. Quelle est la différence entre un règlement autonome et un règlement d'application ?
3. Une circulaire peut-elle valablement contredire le texte qu'elle est censée expliciter ?