Les grands principes du droit budgétaire et de la comptabilité publique

Les références à des textes précis (codes, articles, délais, seuils) sont données à titre de repère pédagogique : vérifiez-les dans les textes officiels en vigueur avant l’examen.

Pourquoi des principes budgétaires ?

Les finances publiques ne sont pas gérées de manière discrétionnaire : elles obéissent à un ensemble de principes destinés à garantir la transparence, le contrôle démocratique et la bonne utilisation des deniers publics. Ces principes, hérités d'une longue tradition de droit public financier, constituent le socle conceptuel indispensable à la compréhension de l'ensemble de la matière.

Le principe d'annualité

Le budget est voté et exécuté pour une période d'un an (l'exercice budgétaire, qui peut coïncider avec l'année civile ou en différer selon les pays). Ce principe implique :

• que les autorisations de dépenses et les prévisions de recettes valent pour cet exercice précis, et ne peuvent en principe être reportées sans procédure spécifique ;
• que des opérations de clôture rigoureuses doivent intervenir en fin d'exercice pour rattacher chaque charge et chaque recette à la bonne période ;
• que des mécanismes dérogatoires encadrés (crédits reportables, gestion de transition en l'absence de budget voté à temps) existent pour ne pas paralyser l'action publique en cas de difficulté ponctuelle.

Le principe d'unité

L'ensemble des recettes et des dépenses de l'État doit figurer dans un document budgétaire unique, pour permettre une vision d'ensemble et un contrôle global par l'autorité budgétaire. Ce principe connaît des aménagements (comptes spéciaux du Trésor, budgets annexes) qui seront détaillés au Module 8, mais qui restent des exceptions encadrées et non une remise en cause du principe.

Le principe d'universalité

Ce principe comporte deux règles complémentaires :

• la règle de non-compensation : les recettes et les dépenses doivent être inscrites pour leur montant brut, sans compensation entre elles (on ne soustrait pas une dépense d'une recette liée avant de les inscrire séparément) ;
• la règle de non-affectation : une recette déterminée ne doit pas être affectée par avance à une dépense déterminée, l'ensemble des recettes finançant l'ensemble des dépenses (sauf exceptions légalement prévues, comme certains comptes d'affectation spéciale).

Le principe de spécialité

Les crédits votés sont spécialisés par destination (ministère, programme, nature de dépense) : un ordonnateur ne peut pas utiliser librement un crédit voté pour un objet déterminé afin de financer une dépense différente, sauf procédure de virement ou de transfert de crédits elle-même encadrée par des règles précises.

Le principe de sincérité budgétaire

Les prévisions de recettes et de dépenses doivent être établies avec sincérité, c'est-à-dire sur la base d'hypothèses raisonnables et non délibérément biaisées pour présenter un équilibre artificiel. Ce principe, plus récent dans son affirmation explicite que les quatre précédents, est aujourd'hui considéré comme une exigence fondamentale de bonne gestion des finances publiques.

La comptabilité publique : notion et distinction avec la comptabilité privée

La comptabilité publique désigne l'ensemble des règles régissant l'exécution des opérations financières de l'État et des autres personnes publiques. Elle se distingue de la comptabilité privée par plusieurs traits caractéristiques : l'existence d'une séparation stricte entre celui qui décide la dépense (l'ordonnateur) et celui qui la paie (le comptable), un régime de responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public sans équivalent en comptabilité privée, et l'exigence d'un contrôle a priori sur de nombreuses opérations avant leur exécution.

Synthèse mémo

• Annualité, unité, universalité, spécialité et sincérité sont les cinq grands principes budgétaires classiques.
• L'annualité impose une clôture rigoureuse de chaque exercice.
• L'unité impose une vision d'ensemble des finances publiques, sous réserve d'exceptions encadrées.
• L'universalité combine non-compensation et non-affectation des recettes et dépenses.
• La spécialité limite l'usage des crédits à leur destination votée.
• La comptabilité publique se distingue fondamentalement de la comptabilité privée par la séparation ordonnateur/comptable et le régime de responsabilité personnelle du comptable.

Questions d'auto-évaluation

1. En quoi consiste la règle de non-affectation, composante du principe d'universalité ?
2. Pourquoi le principe de spécialité limite-t-il la liberté d'un ordonnateur dans l'utilisation des crédits votés ?
3. Quelle est la différence fondamentale entre comptabilité publique et comptabilité privée ?